银保监会刘险峰：碳关税最新国际动议与风险防范

2021-05-25 15:28已围观次

　　原标题：《中国金融》|碳关税最新国际动议与风险防范

　　作者|刘险峰王清容尤阳‘中国银保监会政策研究局’

　　文章|《中国金融》2021年第10期

　　气候变化是全球正在面临的系统性挑战，其可能导致极端天气、海平面上升和生态系统破坏等严重威胁人类长久生存的重大灾难。2006年，前法国总理维尔潘、前欧盟环境局秘书长洪特雷斯等人将边境调节税理论引入碳排放领域，初衷是希望欧盟针对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税，以通过国际贸易约束机制来缓解气候变化以及低碳国面临的产业竞争劣势。近年来，碳关税逐渐成为全球各界广泛关注的重大议题。欧盟在2020年发布的气候新政（The Green Deal）中，明确提出将通过碳边境调节机制来推动全球落实减排责任；拜登政府提出的清洁能源改革和环境中立计划也包括碳关税提议；世界银行和OECD等国际组织多次发布报告，评估碳关税在气候成本内生化方面的积极作用。作为全球最大的贸易国，任何潜在的碳关税方案都会对我国经贸形势、金融稳定产生重大影响。

　　碳关税存在法理争议，如实施将对全球经贸产生系统性影响

　　碳关税与世贸组织（WTO）精神相违背。关税及贸易总协定（GATT，1944）第3条要求，缔约国对“同类产品”的关税不能以任何直接或间接方式高于国内税。WTO对“同类产品”的认定主要基于最终用途和物理特征两个方面，目前并不存在“高碳”或“低碳”的区分标准。从该角度看，任何以碳排放为理由的关税都与WTO精神相违背。过去一段时间，基于环境理由的关税征收依据主要来自于GATT第20条，豁免条款的两条附加条款：“本协议不得被解释为阻止缔约国采取或执行下列措施：（b）维护人类、动物、植物生命或健康的必要措施；（g）对未来可能枯竭资源的保护措施，同时国内必须对相关生产和消费作出限制。”上述条款的法律解释空间较为宽泛，DSB（WTO争端解决实体）主要根据征税国是否基于善意这一模糊性原则来判定是否为不合理的歧视性关税。《巴黎协定》强调责任平等，发达国家需提供资金、技术支持来帮助发展中国家实现减排目标，单方面通过加税手段“惩罚”进口国的行为显然违背了DSB的善意原则，GATT的豁免条款无法为碳关税提供法理支持。

　　碳关税须依托于统一行动的“气候俱乐部”。单一国家对外加征碳关税的行为无异于贸易制裁，可能会遭遇对等反制。早些年，全球气候治理以联合国气候变化框架公约（UNFCCC）等“自上而下”模式为主，市场调节机制不够完善，被部分学者批评存在碳泄露、碳转移和效能不足等缺陷。“气候俱乐部”是俱乐部理论在全球气候治理领域的延伸，要求俱乐部内部成员国提供一定的排他性收益。2018年诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯提出，由于气候变化具有公共品特征，应当对“搭便车”的非俱乐部成员国实施关税惩罚，是理论界支持碳关税的重磅发声。当前已经存在的气候俱乐部（涉及气候议题的国际会谈机制即可认定为广义的气候俱乐部）有几十个，但基于国家层面、具有统一执行力、影响力较大的主要是G7、G20和MEF（能源与气候问题主要经济体论坛）。美国总统拜登上任第一天便宣布返回《巴黎协定》，主张利用传统盟友重塑大国博弈格局。由美欧日牵头、多国参与成立“气候俱乐部”，并对俱乐部以外国家征收碳关税具有一定的可能性。

　　碳关税将对全球经贸形势产生系统性影响。分工精细化背景下，全球供应链产业链变得更加敏感和脆弱，碳关税将对全球经贸形势产生系统性影响。一是重塑全球产业竞争力。碳关税将使高碳排放厂商处于竞争劣势，原本产品竞争力较弱但东道国总排放水平较低的厂商将因此受益。竞争格局的改变将引导全球供应链从高碳国转向低碳国。二是将导致全球化石能源市场洗牌。俄罗斯、加拿大等产油国的开采难度较大，单位产值的碳排放水平高于中东地区产油国。如采用碳足迹测定方法来作为计税依据，全球对低碳国原油进口的需求将会大幅提升，原油价格将呈现国别分化，原油市场变革也会引致全球大宗商品市场的剧烈震荡。三是推动全球减排技术革命。承受高额碳关税的厂商必须通过自身减排来争夺市场，对低排放生产技术和清洁能源的需求将变得更加迫切，进而提升对相关领域科研创新的投入。

　　碳关税不仅是经济问题，也是国际政治问题。碳关税的初衷是避免全球碳转移和碳泄露，而不应是绿色贸易壁垒。目前来看，主要发达国家当局往往从本国利益出发，摒弃多边主义和共同责任原则，在涉及碳关税的提案中过度强调出口国的碳排放责任，而忽视本国消费端动因，在关税机制设计方面无法做到基本的客观公平和无歧视原则。考虑到美方历来都将自身视作国际规则的“凌驾者”，要高度警惕美方拉拢盟友跳出WTO框架，借全球减排之名、行保护主义之实，实施以打压中国为目的的歧视性碳关税政策。

　　全球主要国家在碳关税方面的最新动态

　　欧盟积极推动碳关税。碳边境调节机制（CBAM）是欧盟“绿色新政”的重要组成部分，为避免给外界造成贸易保护主义误解，欧盟多次强调CBAM并非征收关税，而是购买欧盟的碳排放配额。早期欧盟委员会已就CBAM开展潜在影响评估并征求社会意见。评估文件提出，欧盟CBAM的设计将遵守WTO规则，其直接目的是确保欧盟进口物资的碳含量内生反映于进口价格上，从而防止碳转移和碳泄露。欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议发布报告指出，CBAM的四个关键目标分别是限制碳泄露、防止国内产业竞争力下降、鼓励出口国与生产者采取与欧盟同等的减排措施、相关收益用于国际气候投融资。具体定价机制方面，欧盟倾向于采取ETS（欧盟碳排放交易计划）的市场化定价方式，但也不排除针对不同产品碳含量直接设置等价关税等做法。2020年9月，欧盟委员会主席冯德莱恩宣布关于CBAM的立法提案将是2021年的主要工作举措之一。公开媒体报道，关于CBAM具体实施机制的议案将在2021年6月提交欧盟议会审议。

　　拜登政府对碳关税的表态较为矛盾。美国民主党向来高度重视气候议题，拜登上台后发布了清洁能源改革和环境中立计划（PEEJ），公开承诺将促使美国在2050年实现碳中和。PEEJ支持碳边境调节机制，提出“将对来自未能履行气候和环境义务国家的高碳产品，征收碳调整费或实施配额管理”。然而美国对外征收碳关税存在诸多制约：一方面，美国国内还没有全面实现碳交易，目前仅11个州参与碳交易市场，在共和党的阻挠下，联邦政府无法在短期内将碳交易拓展至所有州，内外统一的无歧视原则难以达成；另一方面，美国碳排放总量排名全球第二位，人均碳排放远高于我国，石化、能源等高碳产业规模庞大，碳关税会导致美国经济复苏的不确定性加大。2021年3月12日，拜登的气候问题首席顾问约翰·克里称，对欧盟即将推出的碳边境调节机制极为担忧，其可能会对全球贸易、国际关系产生重要影响，碳关税应是缓解气候变化问题的最终手段。

　　其他主要经济体对碳关税的态度不一。2021年2月，英国首相约翰逊称G7应建立气候同盟，英国将利用轮值国主席的机会积极推动碳关税。加拿大当局2020年发布的《秋季经济报告》提出，自由党将在保证加拿大利益优先的基础上，积极与其他国家达成合作，借助碳关税政策来避免全球碳泄露问题。由于加拿大的石化、能源产业占比极高，当局倾向于通过柔性标准来筛选征税对象。新兴市场国家以及部分高碳排放发达国家普遍将碳关税看作是贸易保护行为。日本经济产业省和环境省就碳关税议题展开多轮内阁会议，但受到国内制造业企业的联合反对。印度当局称，对未来欧盟推动的碳关税制度表示担忧，欧盟应当详细披露碳关税议案的具体实施细节，并作合法性审查。俄罗斯经济发展部长雷谢尼科夫称，欧盟推动的碳关税违反WTO规则，是“危险”的贸易壁垒行为。澳大利亚贸易部长特汉称碳关税是保护主义行为，莫里森政府短期内不考虑加入碳关税联盟。

　　我国面临碳关税的压力测试分析

　　碳关税政策效应取决于征税机制

　　欧盟和美国部分州对碳关税政策比较推崇，但截至目前尚没有正式法案出台。相较之下，欧盟更倾向于使用价格机制，将避免全球碳泄露作为重要目标导向；而美国更倾向于主观性更强的标准制定，以充分维护美国自身利益。为探索碳关税未来对我国进出口和产业发展的影响，从以下几个方面作出初步分析。

　　一是征税对象国的筛选标准不同，柔性标准更有利于我国。碳关税征收对象可以涵盖所有贸易伙伴国，也可以是按照某类标准筛选后的国家，包括刚性指标和柔性指标两类。刚性指标包括经济发展水平、总量减排情况、出口品碳含量等，若采取这些指标，则中国被纳入征税对象的概率较高。柔性指标方面包括国家气候目标、参与国际合作情况、是否实施碳交易（或国内碳税等）措施，鉴于我国已经庄严宣布“30·60”目标以及年内全球最大碳交易市场的启动，在柔性目标方面我国或有较大谈判优势。

　　二是钢铁、能源、基础工业原料等产业可能被率先纳入征税范围。理论上，将所有产业纳入征税范围有利于最大程度上避免碳泄露，然而如何对复杂工业品的碳含量进行科学测算仍有争议。欧盟ETS也仅是将电力、商业航空，以及炼化、钢铁、金属、基础工业品等易于测算、排放量大的产业纳入碳交易系统，将这些有碳交易实践经验的产业率先纳入征税范围是管理成本最低的方案。

　　三是碳排放的评估方法和衡量标准仍有争议。碳排放的评估方法和衡量标准直接影响最终政策效应。碳排放评估方法有两种：直接排放测度法的核定依据是企业在生产过程中的绝对排放数量；间接排放测度法则是扣除来自中间品、能源等之外的排放量。国际贸易会导致碳排放转移，即基础制造业集中于新兴市场国家，最终消费位于发达国家，间接排放测度法更能体现发达国家帮助新兴市场国家减排的共同责任。碳排放衡量标准涉及产品和产业两个层面。如实行产品层面的标准，需要严格计算每单位进口品的真实碳排放。这种方法管理成本高、流程复杂，需要可信的第三方专业机构，现实可操作性较差。如实行产业层面的标准，则需要依据出口品所处产业采取统一的经验估值。由于不同国家、不同出口商的碳排放水平存在较大差异，按行业经验估值法可能对高碳排放厂商产生不当激励。

　　碳关税可能对我国贸易出口产生较大冲击

　　使用2020年中国出口贸易数据做压力测试分析，在重度压力情况下（欧盟+G7组成气候俱乐部对外加征碳关税），我国受影响出口额约1.1万亿美元，占我国2020年总贸易额42.05%；如果仅对高碳行业征税，受影响出口额约4550亿美元，占比17.56%；如果仅对纳入欧盟碳交易市场的行业征税，规模约1959亿美元，占比7.59%。

　　细分产业结构来看，橡胶、塑料、钢铁、陶瓷、车辆及运输设备、纺织原料及纺织制品、其他金属原料和金融加工等高碳行业是受冲击最大的产业，占我国对相关国家总出口额的七成。按照当前30美元每吨的碳价标准（欧盟ETS价格，未来长期看涨）对碳排放量全额征税来计算，金属加工、塑料及相关制品加工、有机化学等行业面临的碳关税将超过总利润，纺织原料及纺织制品、陶瓷及玻璃等相关制品以及车辆、航空器、船舶和运输设备等行业利润减半。值得说明的是，这里采用理想化的局部均衡分析，从一般均衡视角出发，碳关税可能会挤压其他高碳国的出口份额，使我国相关产业受益，最终影响仍取决于关税设计机制和出口价格弹性。

　　警惕碳关税蕴含的金融风险

　　除了能源、电力之外，制造业和化工业产生了大量碳排放，相关产业在我国出口结构中占主导地位。近年来，金融管理部门多措并举加强对制造业的金融支持，2020年，我国制造业贷款新增2.2万亿元，超过前5年的总和。一般来说，具备出口能力的厂商市场份额更大，获得授信额度超出行业平均水平，未来碳关税落地可能使相关企业的现金流和偿债能力大幅恶化，进而影响商业银行的资产质量。此外，新兴市场国家的金融市场更加脆弱，当面临外部重大利空时，可能在短期内出现大规模资本流出现象，成为引发流动性危机的重大隐患。

　　政策建议

　　一是坚持“共同但有区别的责任”原则，争取国际气候规则制定的话语权。习近平总书记在“领导人气候峰会”上指出，“我们要坚持以国际法为基础、以公平正义为要旨、以有效行动为导向，维护以联合国为核心的国际体系，遵循《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的目标和原则，努力落实2030年可持续发展议程”。为保证我国双循环发展格局和“30·60”目标的顺利实现，应坚持多边主义以及“共同但有区别的责任”原则，积极参与不同层次的国际气候谈判，争取国际气候规则制定的话语权。此外，应加快推动与主要发达国家碳排放、绿色金融方面的标准对接，使国内厂商产生适应性预期，提高我国碳排放的透明度和市场化水平，让国际了解我国推动减排的强烈意愿。

　　二是加强碳关税的跟踪和研究，探索国内碳边境调节机制。统筹考虑国际减排压力和国内环境治理需要，建议加快研究我国未来的碳排放边境调节机制，积极丰富我国面临歧视性碳关税的反制政策工具箱。在完善全国碳排放交易市场的基础上，拟定我国碳边境调节机制方案，审慎评估其可能对我国国际贸易、金融稳定、产业发展、能源安全、国民福利水平、全球减排等方面产生的系统性影响。

　　三是扎实推进国内“碳中和”。碳达峰、碳中和的目标和愿景，意味着我国更加坚定地推进产业转型和升级，走上绿色、低碳、循环的发展路径。切实做好国内碳减排工作是应对碳关税的根本办法，国内减排技术的进步也有利于抢占全球低碳贸易市场份额。在具体做法上，一方面将高碳产业纳入全国统一碳交易市场，通过市场定价机制将碳排放成本内生化，激励企业主动改善排放水平；另一方面加大对新能源产业和研发的支持力度，优化能源结构，降低对化石能源的依赖程度。

　　四是进一步完善绿色金融支持体系。目前，绿色金融的发展存在收益不高、激励机制不足的痛点，建议通过财政贴息、税收减免等优惠政策，激励商业银行加大绿色信贷投放规模。积极发展绿色保险、绿色债券等金融业务，进一步扩充市场参与主体，针对国际碳排放政策风险开发专项保险产品。基于碳排放交易权探索新型融资工具，建设碳金融衍生品市场，帮助企业稳妥管理排放成本。■