民政部新设儿童福利司 管理碎片化能否解决

新一轮国务院机构改革持续推进，多个国务院组成部门大规模整合重组。2019年1月25日，《》（下称三定方案）正式公布，民政部曾设儿童福利司、养老福利司等新机构。

根据三定方案，改革后，民政部将设机关行政编制333名，包括部长1名，副部长4名，司局级领导职数47名。内设包括办公厅（国际合作司）、政策法规司、规划财务司、社会组织管理局（社会组织执法监督局）、社会救助司、基层政权建设和社区治理司、区划地名司、社会事务司、养老服务司、儿童福利司、慈善事业促进和社会工作司在内的11个机构，机关党委（人事司）以及离退休干部局。

其中，养老服务司、儿童福利司和慈善事业促进和社会工作司均为新设机构。养老服务司和儿童福利司分别承担老年人及儿童福利相关事务，慈善事业促进和社会工作司则负责慈善事业管理、福彩事务以及社会工作和志愿服务。

三定方案提到，民政部在职能转变上应强化基本民生保障职能，为困难群众、孤老孤残孤儿等特殊群体提供基本社会服务，促进资源向薄弱地区、领域、环节倾斜。积极培育社会组织、社会工作者等多元参与主体，推动搭建基层社会治理和社区公共服务平台。

针对儿童福利司的设立，民政部社会事务司司长王金华在民政部2019年第一季度例行新闻发布会上表示，设立该机构具有“具有里程碑意义”。“民政部这些年采取了一系列措施，成立了儿童福利处，专门负责孤儿弃婴的保障问题，后来又成立了未成年人保护处，负责留守儿童、困境儿童的工作，我们还有收养工作，这些工作都需要一个专门的司局来统筹、落实。”王金华说。

三定方案明确，儿童福利司将负责拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作。

近年来，留守儿童和孤弃儿童的生存现状格外引人关注。三定方案特别提到，儿童福利司将“健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度”。 东北师范大学农村教育研究发布的《中国农村教育发展报告2015》显示，2009年至2014年间，全国义务教育城镇化率提升了21.5个百分点，但截至2014年，进城务工人员子女小学和初中的留守率依然维持在61.58%，留守儿童的成长和教育问题面临挑战。

由于父母陪伴缺失，留守儿童身心健康问题也日益凸显。东北师范大学农村教育研究所所长邬志辉团队通过研究发现，2006-2015年十年间，关于留守儿童自杀、犯罪、非正常伤害与意外死亡等类型的舆情事件共239起，发生地主要集中在中西部劳务输出大省。

2015年，贵州毕节市七星关区四兄妹在家中疑似服农药自杀，其中最大的13岁，最小的5岁，其父母均在外务工。2017年5月，毕节两名留守儿童又因无人看管，在火灾中身亡。“这些极端事件反映出在制度方面还有一些缺失，在政策方面还有不完善的地方，需要我们去面对这些挑战。”王金华在新闻发布会上这样表示。

而针对孤儿保障工作，民政部社会事务司副司长倪春霞在新闻发布会上介绍，目前，全国共有孤儿34.3万人，其中社会散居孤儿27.5万，占总数的80.2%；儿童福利机构内集中养育孤儿6.8万人，占总数的19.8%。全国共有儿童福利机构1217家，其中按照事业单位法人登记的儿童福利机构544家，设有儿童部的社会福利机构673家。

倪春霞表示，目前孤儿保障工作呈现三个特点，第一，随着遗弃儿童的现象减少，失去父母和查找不到父母的孤儿数量亦在减少；第二，残疾儿童比例不断提高，重病重残儿童成为儿童福利机构养育的被遗弃儿童主体，比例达被遗弃儿童总数的98%；第三，孤儿保障的内容正逐步向保障医疗、教育、康复等综合保障拓展，逐步实现“养、治、教、康”一体化。

倪春霞表示，下一步，民政部将进一步改善孤儿生活质量，在现有保障标准基础上，联合财政部研究提高孤儿基本生活费中央级补助地方的标准；运用福彩公益金对全国考入普通全日制本科院校、高等专科学校和高等职业学校的孤儿进行相应补助；进一步规范儿童福利相关工作，制定《儿童福利机构档案管理办法》，开发全国收养寻亲信息系统。

财新记者注意到，1月1日，首部关于儿童福利机构的部门规章《儿童福利机构管理办法》（下称《办法》）已开始实施。《办法》明确了儿童福利机构的服务对象，以及机构在入院筛查、户口登记、生活照料、医疗服务、康复服务、教育服务、依法送养、儿童离院、成年安置等方面的服务内容及具体要求。《办法》还对机构内部的管理制度，如监控、巡查、立档等做出了具体规定，比如儿童福利机构应当实行24小时值班巡查制度；监控录像资料保存期不少于3个月；建立儿童个人档案，做到一人一档等。

“儿童福利司的成立，将进一步理顺完善儿童福利工作体制，有利于进一步明确部门职责、强化主体责任，也有利于进一步形成完善政府负责、部门协作、分工配合的工作机制，对今后系统推进儿童福利相关政策，切实维护好广大孤弃儿童、困境儿童、留守儿童等儿童的合法权益，落实儿童利益最大化的原则具有重要意义。”王金华说。

根据此次公布的三定方案，原来民政部分管福利彩票、慈善和社会捐助、老年人和残疾人福利以及儿童福利的社会福利和慈善事业促进司不再保留。

中国社科院大学政法学院少年儿童研究所所长童小军告诉财新记者，在此前民政部的机构设置中，社会福利和慈善事业促进司实际只分管儿童福利院系统相关的事务，涉及如留守儿童、未成年人保护的事务由社会事务司承担，还有一些儿童救助相关的工作则由社会救助司承担，行政部门的职能相对分散，不同司局协作起来较为困难。

童小军表示，这主要是因为中国以往的儿童福利体系是“补缺型”的，主要管理没有父母的孩子即孤儿或者流浪儿童。“但现在不是了。没有父母的孩子我们不光要解决他们的生存问题，他们的身心健康发展也需要关注。而有父母的孩子，我们要保证父母能够给他很好的关爱，而不是虐待、忽视。这些东西加进来之后，体系就更复杂。”

“实际上所谓管理的碎片化是在系统开始完善的过程中所出现的，未来会出现更多跟系统建设相关的事情。”童小军表示，随着儿童福利司这一主责机构的设立，未来相关部门在做整体规划、落实儿童福利保障上，会有明显改善。