金时平：财政金融协调配合 规范地方债务管理

清华金融评论

财政体系和金融体系的改革为整体改革开放提供了有力支持，成功应对了外部重大冲击。当前，中国经济迈入新时代，更加需要财政和金融配合协调进行宏观调控，深化体制改革。地方政府债务是财政金融的交汇点，加强地方政府债务管理尤其需要二者协调配合， 稳中求进 ，稳定宏观经济，为经济高质量发展创造条件的同时，协同推进地方政府融资机制改革。

改革开放以来，财政体系历经统收统支、放权让利、分税制改革，逐步建立现代财政制度。同时，金融体系历经从一元到多元、从计划到市场的深刻改革，初步实现了专业化、法制化、国际化。总体来看，财政金融改革为整体改革开放提供了有力支持，同时逐步形成了以财政政策和货币政策为主要支柱的宏观调控体系，有效应对了1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的冲击。当前中国经济迈入新时代，国际形势错综复杂，国内经济 三期叠加 ，更加需要财政和金融配合，协调进行宏观调控，创造稳定的宏观经济环境，同时协同深化体制改革，更好地服务经济持续健康发展。

财政改革服务于整体发展需要，宏观调控职能逐步增强

财政改革是我国经济体制改革的重要内容。纵观财政改革体制变迁历程，财政改革始终与改革主线相呼应，聚焦于激发经济主体积极性，打破财权过度集中的传统格局。同时，财政改革使得政府财力稳步提升，为财政政策承担宏观调控职能提供了有利条件。财政体制改革大体可分为三个阶段。

第一阶段为1978年 1994年，财政体制逐渐规范，为经济体制改革创造条件。在国家与企业间实行 放权让利 ，逐步理清政府与企业的分配关系，先后实行企业基金制度、 两步走 利改税、承包制、税利分流等一系列改革措施。在中央与地方间实行 分权激励 ，调动地方政府主动性和积极性，实行 分灶吃饭 划分税种、核定收支、分级包干 ，以及形式多样的包干制度。税收制度上实行 复税制 ，完善企业所得税、企业调节税、产品税、增值税、营业税、资源税等税制，初步完善了税收体系。这一时期，以放权让利和分权激励为特征的财政改革为提高国民经济活力创造了条件，却使财政自身运行陷入不平衡境地，中央财政收入及其在财政总收入的占比明显下降。中央财政收入占全部财政收入比重从建国初期的83%下降至1993年的22.02%，中央财政收入占国内生产总值（GDP）比重从21.47%下降至2.68%。政府财力过度下降使得财政政策执行宏观调控职能心有余而力不足。

第二阶段为1994年 1998年，分税制改革推动社会主义市场经济财政框架初步建立。1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，启动分税制改革，明确了中央与地方的事权划分，并构建了新型税收制度体系。分税制按税种性质将财政收入划分为中央税、地方税、共享税，并明确了中央与地方的财政支出范围。同时，分税制改革将国有企业缴纳税率统一为33%，分设中央与地方两套税务机构，确定过渡时期的财政转移支付办法，规定财政赤字全部以举借国债方式弥补。总体来看，分税制改革初步建成了适应我国市场经济的财政机制，中央财政收入占全部财政收入比重从1994年初的22.02%上升至1998年末的49.5%，中央财政收入占GDP的比重从2.68%上升至5.74%。财政体制规范和财力增强使得财政政策的宏观调控功能得以加强。

第三阶段为1998年至今，财政体系日益完善，逐步向现代财政制度转型。十八届三中全会以来，党中央明确提出建立现代财政制度，部门预算改革、 收支两条线 管理深入进行，公共服务均等化稳步推进，社会保障、教育、医疗等民生领域的财政支出大幅提高。预算制度逐步完善，预算管理的规范性和透明度明显改进，预算外资金逐步纳入预算管理。经过改革，财政体制更加规范，财力基础更为雄厚。2018年全国财政收入为1.83万亿元，约为1994年末的35.1倍，1978年末的161.9倍，为财政政策承担宏观调控职能创造了条件。

财政和金融政策相互配合，成功应对外部重大冲击

在财政改革取得重大进展的同时，金融改革也不断取得标志性突破。人民银行1978年正式履行央行职能以来，金融改革不断推进，金融市场体系日臻完善，金融机构体系日益完备，金融产品体系日渐丰富，金融机构治理持续改进，金融基础设施不断夯实，金融对外开放稳步推进。现代金融体系的逐步形成，为货币金融政策更好履行宏观调控职能创造了条件。历经多年的实践和探索，财政政策和货币政策一起成为宏观调控的两大支柱，各司其职，各尽其责，协调配合，成功应对了1997年以来的两次外部重大冲击。

关于宏观调控中财政政策和货币政策间关系，理论探讨集中于以下四个方面：一是财政和货币政策效力相对大小。一般认为货币政策和财政政策相对效力取决于不同情形，如Christiano（2011）研究表明，当名义利率为负的时候，财政支出乘数将大于1，财政政策效果大于货币政策效果。二是财政和货币政策时滞特点。一般认为财政政策内在时滞长，货币政策外在时滞长，如Mankiw（2000）指出，内在时滞长是用财政政策稳定经济的中心问题，货币政策的内在时滞比财政政策短得多，但货币政策有相当长的外在时滞。三是财政和货币政策相对特点。一般认为财政政策更多发挥结构调整功能，金融政策更多偏重于总量调节功能，如Barro（2001）认为，政府支出和税收政策的改变会对国民储蓄、投资需求和经常项目等造成结构性的影响，货币增长率的提高长期会以通胀率、名义利率、名义工资增长等总量指标等量增加的方式显示出来。四是财政和货币政策相互作用。一般认为两者相互配合、相互影响，共同决定经济总需求和价格水平，如Gali（2018）指出，当存在名义黏性时，任何财政政策的效应都会受到货币政策规则的影响；Leeper（2018）指出，财政与货币政策的相互作用联合决定了经济的总需求和价格水平。

我国宏观经济调控实践和上述理论是大体相符的，在1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机应对中，我国财政与金融协调配合，成功应对外部重大冲击，有效稳定了宏观经济。为应对1997年亚洲金融危机，财政政策增发1000亿元长期建设国债，全部用于基础设施建设；增加社会保障、科教等重点领域支出，提高城市居民消费能力；提高部分商品出口退税率，使出口商品综合退税率达到15%以上。与此相配合，货币政策连续下调基准利率，加大公开市场操作力度、取消贷款限额管理等。财政和金融等宏观调控手段的密切配合，遏制了经济持续下滑势头，在扩大投资、刺激消费、鼓励出口、拉动经济增长、优化经济结构等方面取得了明显的成效，成功地抵御了亚洲金融危机的冲击和影响。

为应对2008年全球金融危机，财政政策迅速推出 一揽子计划 扩大内需，加快建设保障性安居工程；加快重大基础设施建设；加快医疗卫生、文化教育事业发展。与此配合，金融灵活运用公开市场操作、利率、存款准备金等工具释放流动性，合理扩大信贷规模，加大对重点领域信贷支持等。在财政和金融政策全力推动下，2009年第三季度GDP增速反弹至9.1%，增幅比当年第二季度和第一季度分别提高1.2个和2.9个百分点，我国经济率先摆脱了次贷危机的影响。

从以上两次应对重大外部冲击的宏观调控经历看，财政金融配合的成功经验主要有两点：一是要把控好财政金融政策的节奏和力度，做好逆周期调控，稳定宏观经济，为改革赢得时间窗口；二是要大力推进供给侧结构性改革，充分利用时间窗口推进深层次改革，推动我国经济转型升级。

新形势更需要财政金融配合做好宏观调控，协同深化体制改革

当前新形势对财政和金融提出了新要求。一方面，经济下行压力加大，外部不确定性不稳定性因素增多，要求财政和金融协调做好宏观调控，稳定宏观经济。另一方面，我国原有经济增长方式依靠投资驱动，效率较低和结构失衡的缺点逐步显露，经济发展面临动力转换，要求财政和金融协同深化体制改革，促进经济高质量发展。

地方政府债务是财政金融的交汇点，加强地方政府债务管理尤其需要财政和金融协调配合。一是在稳增长上需要财政金融配合，协调发挥宏观调控的作用，共同应对固定资产投资特别是基础设施投资下行的风险。二是在促改革上需要财政金融配合，协同强化地方政府举债融资的约束。总体而言，就是要坚持 稳中求进 的工作总基调，既要稳定宏观经济，为全面深化改革提供时间窗口，也要进一步深化各自领域改革，加快建立现代财政制度和金融体系，推动国家治理体系现代化。

首先是 稳 。与应对前两次外部重大冲击类似，财政和金融要相互配合，强化逆周期调节作用，稳定宏观经济，稳定宏观杠杆率，为经济高质量发展创造条件，为供给侧结构性改革创造时间窗口。一是积极的财政政策要加力提效。适度扩大中央财政赤字，推动中央财政更多服务民生等多个领域。发挥失业保险等的政策托底作用，改进社保政策，划转部分国有资本充实社保基金，预防失业，稳定就业。保持有效投资力度，聚焦重点领域和薄弱环节，进一步完善基础设施和公共服务，提升经济中长期供给能力。做好减税降费工作，推动普惠性和结构性减税并举，适度减征个人所得税，加大对中小企业的减税降费力度，有效降低企业负担，完善出口退税稳外贸。二是稳健的货币政策要松紧适度。把好货币供给总闸门，不搞 大水漫灌 ，同时保障流动性合理充裕，适时预调微调。创新货币政策工具和机制，畅通货币政策传导渠道，加大对小微和民营企业等薄弱领域的金融支持力度，加强创业担保贷款实施力度，增强就业带动能力。加强宏观审慎管理，推动商业银行多渠道补充资本服务实体经济。把握好治理影子银行的节奏和力度，稳妥推动资管业务转型。三是财政和金融要相互配合。一方面，财政部门要多渠道筹集重大项目资本金，充分发挥专项债券作用，加快专项债券的发行使用进度，明确金融支持必要在建项目的合规程序；另一方面，金融部门要合理投资地方政府债券，加强对重大项目配套融资的金融服务，按照商业化原则依法合规保障重大项目的资金需求。

更重要的是 进 。也就是财政和金融要协同深化体制机制改革，在改革、发展、开放中解决问题。从财政领域来看，应强化政府债务的全口径管理，应由地方政府偿还的全数纳入地方政府债务。稳妥推进财税体制改革，提高地方政府财权事权的匹配度。发挥人大和上级政府的外部监督作用，硬化地方政府的预算约束。从金融领域来看，要加大金融服务实体经济的力度，优化融资结构，改善金融机构体系，提升金融机构治理，促进金融产品和服务创新，提高金融部门风险识别和定价能力，注重第一还款来源，避免过度依赖押品和政府信用。从财政金融配合来看，应协同推进地方政府融资机制改革，一方面，财政部门要规范地方政府融资行为，逐步建立 借、用、还 一致的融资体制，明确融资信用主体，划清不同主体信用边界，稳定市场主体的预期：另一方面，金融部门要配合开好正门、堵严后门，充分发挥信用评级、风险定价等市场机制的作用，加快形成对地方政府融资的市场化约束。

（金时平为本刊特约撰稿人。本文编辑/王蕾）